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地方资产管理公司监管规则出台!这三大影响你注意了吗?丨海华永泰专栏

律新社 | 编辑部出品

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前言:2019年7月5日,银保监会办公厅发布了《关于加强地方资产管理公司监督管理工作的通知》(银保监办发〔2019〕153号,以下简称“《通知》”),《通知》对地方资产管理公司开具了一系列负面清单,限制地方资产管理公司为银行类金融机构提供通道、违规为项目提供融资,引导脱虚向实、回归本业。这是全国首部成体系的、统一的地方资产管理公司监管规则,其出台具有积极意义。微信图片_20201111202318.jpg

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政策出台背景

我国的不良资产管理公司(AMC)特指专业承接和处置不良资产的资产管理公司,受金融行业特许经营的限制,《金融企业不良资产批量转让管理办法》(财金[2012]6号,以下简称“6号文”)出台以前,我国不良资产管理行业由东方、长城、华融和信达四大资产管理公司(以下简称“四大资产管理公司”)主导。2012年财政部和银监会联合下发6号文,允许各省可成立一家地方资产管理公司,此后2016年10月银监会办公厅向各省级政府下发《关于适当调整地方资产管理公司有关政策的函》(银监办便函[2016]1738号,以下简称“1738号文”),放松对地方资产管理公司的设立管制,允许确有意愿的省级人民政府增设一家地方资产管理公司,且扩大了地方资产管理公司处置不良资产的方式,并明确对外转让的受让主体不受地域限制。


根据《中国地方资产管理行业白皮书(2018)》,截至2018年底,我国已成立超过53家地方资产管理公司,其中6家尚未取得监管备案,与此同时,民营资产管理公司、未持牌但实际开展不良资产管理业务的企业也在快速发展中。受益于行业政策鼓励,不良资产管理行业进入“4+2+N”的竞争格局。


根据我国相关法律法规规定,地方资产管理公司开展金融不良资产批量转让工作需要获得银保监会的许可。此前针对地方资产管理公司的监管事宜,银保监会仅以通知函件的形式确认地方资产管理公司的设立并认可金融企业向函件确认的地方资产管理公司批量转让不良资产,并针对地方资产管理公司的具体业务开展下发过多份监管文件,亦曾有省级地方政府拟定了针对省内地区地方资管公司的监管办法,但始终没有出台全国统一的监管规则。


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在此次《通知》正式发布半年前,银保监会曾就《关于加强地方资产管理公司监督管理有关工作的通知(征求意见稿)》(以下简称“《征求意见稿》”)向地方金融监管局和地方资产管理公司发送征求意见函。此次《通知》的正式发布意味着监管层对于地方资产管理公司全国统一的监管规则正式落地。


地方资产管理公司在不良资产管理业务的开展中具有一定的地域优势,其绝大部分股东拥有地方国资背景,与地方政府及地方国企有密切联系。但与此同时,地方资产管理公司资本实力较弱,受资本金限制影响,其不良资产处置规模有限。由于此前银保监会并未对地方资产管理公司出台统一的监管规则,因此地方资产管理公司长期处于监管灰色地带,存在诸多行业乱象。

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《通知》主要内容


针对地方资产管理公司一些风险较高甚至在一定程度上违反经营规范的行为,《通知》明确强调进行严格监管,并且防止盲目设立地方资产管理公司,要求各省(区、市)人民政府地方金融监管部门应严格标准,把好市场入口和市场出口两道关、要求地方资产管理公司应回归本源,专注主业、各监管部门应坚持问题导向,压实监管责任、要求各省(区、市)人民政府地方金融监管部门要坚持严守风险的底线思维,治理市场乱象以及鼓励地方政府及相关部门研究出台税收、资产处置、信贷支持、产业发展、司法和人才引进等方面的扶持政策,营造良好环境支持地方资产管理公司健康发展等五个不同的角度明确了地方资产管理公司监督管理、促进地方资产管理公司稳健经营和健康发展的政策导向。

1严格标准,把好市场入口和出口两道关



根据《中国地方资产管理行业白皮书(2018)》,在接受调研的45家地方资产管理公司中,不良资产业务收入占总收入的比例超过70%。


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目前尚未取得监管备案的地方资产管理公司多以单体、借道其他持牌资产管理公司收包形式开展不良业务及配资、固收业务。《通知》中明确了“对地方资产管理公司的设立从严把握”的监管精神,这对于拟成立地方资产管理公司或尚未取得银监会批复备案的地方资产管理公司而言,意味着将面临更为严格的准入审核;同时,《通知》对地方资产管理公司发生重大变更、违法经营、严重违法经营、有危及公司稳健运行或可能引发金融风险行为、解散或被依法宣告破产的情况下的处理方式提出了明确要求。

2回归本源,专注专业



《通知》颁布之前,规避监管的业务模式层出不穷,尽管《关于规范金融资产管理公司不良资产收购业务的通知》(银监办发[2016]56号,简称“56号文”)对该等规避监管的行为进行规范,但是实际操作中依然存在该等业务操作。


为解决上述规避监管的情况,《通知》在以往监管政策文件的基础上,再次突出地方资产管理公司应坚持依法合规、稳健经营,以市场化方式、法治化原则、专业化手段开展不良资产收购处置业务,以防范和化解区域金融风险、维护经济金融秩序、支持实体经济发展为主要经营目标。与此同时,《通知》具体列举了地方资产管理公司七类禁止行为:不得与转让方在转让合同等正式法律文件之外签订或达成影响资产和风险真实完全转移的改变交易结构、风险承担主体及相关权益转移过程的协议或约定;不得设置任何显性或隐性的回购条款;不得以任何形式帮助金融企业虚假出表掩盖不良资产;不得以收购不良资产名义为企业或项目提供融资;不得收购无实际对应资产和无真实交易背景的债权资产;不得向股东或关系人输送非法利益;不得以暴力或其他非法手段进行清收。


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一方面,在6号文和56号文的监管要求基础上,《通知》再次强调地方资产管理公司收购不良资产,不得设置任何显性或隐性回购条款,即不得以任何抽屉协议或暗保协议的形式帮助金融企业掩盖不良记录。针对回购条款设置的限制性规定问题,尽管在《关于规范金融机构同业业务的通知》(银发〔2014〕127号,以下简称“127号文”)中明确禁止同业非标业务,但实际操作中仍存在以债权收益权、第三方通道提供存单质押担保等方式规避127号文的限制。同时,因为地方资产管理公司的法律地位并不明确,多数观点认为地方资产管理公司尚不属于“持牌金融机构”的监管范畴,所以地方资产管理公司买入返售进行融资的形式较为常见。《通知》堵住了地方资产管理公司与银行的通道业务,地方资产管理公司与银行的回购业务将受到直接影响。


今年上半年,由于平顶山银行股份有限公司规避房地产行业政策,利用地方资产管理公司,通过信托通道转让信贷资产并隐藏不良资产,违规向股东及其关联企业提供授信等行为,河南银监局平顶山分局对平顶山银行股份有限公司开出200万“巨额”罚单。此次《通知》中同样强调地方资产管理公司“不得以收购不良资产名义为企业或项目提供融资”,以弥补此前银保监会对地方资产管理公司监管相对宽松的问题。


另一方面,《通知》鼓励地方金融监管部门开展对地方资产管理公司不良资产收购处置专营化发展,支持主营业务模式的探索拓展,积极向地方非银行金融机构、非存款类放贷组织等机构不良资产的收购与处置模式发展。具体到地方政府层面,协调工作的具体实施和部署仍然需要相关政策文件的配套落实。

3坚持问题导向,压实监管责任



《通知》进一步厘清银保监会和各地方政府及地方政府金融监管部门的监管职责与沟通协调机制。其中,银保监会负责制定地方资产管理公司的监管规则,各省(区、市)人民政府履行地方资产管理公司监管责任,各地方金融监管部门具体负责对本地区地方资产管理公司的日常监管,包括地方资产管理公司的设立、变更、终止、风险防范和处置等工作,并督促地方资产管理公司严格遵守相关法律法规和监管规则。

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《通知》中指出,在具体监管工作中,各个地方金融监管部门可以采取现场检查或者非现场检查等方式,进一步了解地方资产管理公司的具体情况,据此分析、评价地方资产管理公司的风险状况,建立并完善地方资产管理公司业务统计制度和信息化监管平台,督促地方资产管理公司定期报送资产负债表、利润表和其他财务会计、统计报表,经营管理资料,注册会计师出具的审计报告及其他相关材料等。根据上述所有材料,判断地方资产管理公司经营的合法合规性,落实各项监管措施,压实监管责任,防范和化解地方资产管理公司经营风险。同时,地方金融监管部门加强与银保监会派出机构的沟通协调,建立地方资产管理公司监管信息共享机制,共同研究防范和化解区域金融风险、服务实体经济的监管措施。


综上所述,地方资产管理公司的日常监管主要依靠地方金融监管部门,地方金融监管部门的专业度和执行力度,有待将来在地方资产管理公司的监管实践中逐渐明确。

4严守风险底线,治理市场乱象



2018年11月2日央行官网发布的《中国金融稳定报告(2018)》中明确指出,2016年以来,四大资产管理公司的资产负债率均已超过85%,与商业银行十分接近。不难看出,近年来,四大资产管理公司的资产负债率正在快速上升,其业务运作严重依赖于同业资金的支撑,市场敏感性强,在没有存款等稳定资金的支撑下,流动性问题成为目前亟待解决的重要问题之一。相较于可以发行金融债券、同业拆借甚至开展资产证券化的四大资产管理公司而言,地方资产管理公司的融资渠道更为狭窄,融资难度更高,流动性更低。

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本次《通知》对地方资产管理公司的监管力度更紧,逐渐要求向四大资产管理公司监管模式靠拢。针对风险控制、内部治理结构安排等问题,《通知》明确要求地方资产管理公司应当建立全面的公司治理框架、完善的内部控制体系以及风险管理系统,从而建立可持续资本补充机制,为避免风险做足准备。除此之外,地方资产管理公司应当遵循安全且合规的准则,积极有效降低杠杆率,同时完善信息披露制度,及时向地方金融监管部门报送重要事项。地方金融监管部门必须坚持宏观、围观审慎管理紧密结合,机构、功能监管相辅相成的监管理念,尽可能避免地方资产管理公司高风险甚至违规经营,防止风险跨行业、跨市场、跨区域传导。

5鼓励政策支持,营造良好环境



如上文所述,地方资产管理公司发展的主要障碍在于缺少有效的融资渠道,在投资领域也缺乏更强的技术性,普遍面临资金问题。2018年9月,吉林金融资产管理有限公司被股东吉林省金融控股集团股份有限公司诉请“解散”,成为国内第一单地方混合资产管理公司申诉“解散”的案例,也令市场注意到地方资产管理公司的实际经营或并不如预期乐观。


本次《通知》中明确,鼓励地方政府及相关部门研究出台税收、资产处置、信贷支持、产业发展、司法和人才引进等方面的扶持政策,为地方资产管理公司营造良好法治环境,推动其顺利发展。

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《通知》主要影响

1地方资产管理公司将面临统一监管



近年来,银行不良贷款规模不断扩大,地方债务逐年增加,在此背景下,地方资产管理公司发展迅速。一方面,地方资产管理公司在处置不良资产、盘活存量资产、防范和化解金融风险、支持实体经济发展等方面发挥了积极作用,但另一方面,由于监管力度不足,这个过程中也产生了高风险,甚至出现了违规经营的行为。


《通知》从把好市场入口和市场出口两道关、回归本源,专注主业、坚持问题导向,压实监管责任、严守风险底线,治理市场乱象、鼓励政策支持,营造良好环境等多个方面,进一步规范地方资产管理公司健康发展。


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除此之外,《通知》还要求地方资产管理公司应坚持依法合规、稳健经营,以市场化方式、法治化原则、专业化手段开展不良资产收购处置业务,以防范和化解区域金融风险、维护经济金融秩序、支持实体经济发展为主要经营目标。正式发布的《通知》延续了此前的征求意见稿对地方资产管理公司从业重点的定调,即回归本源,专注主业。另外,《通知》还从监管方法、具体措施、机制建立等方面对地方监管的工作提出了具体要求。


2重新定位地方资产管理公司




我国监管部门对四大资产管理公司的定位较为明确,通过向其颁发金融许可证,明确四大资产管理公司的金融机构地位,而对于地方资产管理公司,银保监会仅以发布通知函件的形式确认其具有批量处理不良资产等资格,并未明确地方资产管理公司的金融机构地位。


《通知》出台前,监管部门对地方资产管理公司的定位一直模糊不清。正如一家东部地区资产管理公司高管所说,“以前地方资产管理公司地位非常尴尬,实际上是类金融机构。从2013年全国第一批地方资产管理公司成立,行业一直没有明确指导,相当于变成了灰色地带。”由于行业内缺乏一致认定,地方资产管理公司的定性问题始终未被解决。虽然银保监会作为监管部门以通知函件的形式确认地方资产管理公司可开展批量处理不良资产业务,但该通知函件区别于金融许可证,并不能以该通知函件确认地方资产管理公司的金融机构身份。而实践操作中,是否具有金融机构的身份对于不良资产管理业务的开展具有直接的影响。


2019年2月的《征求意见稿》中,将地方资产管理公司定义为“地方金融机构”,地方资产管理公司可以从事的范围包括“收购、管理、经营和处置本地区金融企业不良资产和非金融企业不良资产、基于不良资产业务开展追加投资、债务重组和债转股、资管业务、托管与救助困境企业、担任破产管理人及其他咨询等业务”。


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相比较而言,《通知》中并未对地方资产管理公司的法律地位以及业务范围予以明确,有待银保监会将来进一步颁布相关细则,从而保障地方资产管理公司相关业务的顺利开展。


3地方资产管理公司释放发展活力



近年来,随着我国经济增速放缓,实体企业经济不景气,不良资产比例大幅上升,而银行处于逆周期阶段,金融业与非金融业的不良资产呈上升态势。监管层呼吁银行加大对民企支持力度,但这也意味着不良率或将抬头,这对银行来说或是坏帐,但对于资产管理公司而言,却是一次机遇。同时,资管新规出台后,银行表外仍有诸多资金尚待释放风险。地方资产管理公司的优势在于其对地方经济更为熟悉,与当地政府的联系也更加紧密,在处理地方不良资产和防范化解风险方面更具有优势。本次《通知》的出台,在全国范围内统一规范了地方资产管理公司的业务开展,地方资产管理公司有了更加合法合规开展业务的司法环境,同时,也将享受地方政府及相关部门对其业务开展过程中涉及的税收、资产处置、信贷支持、产业发展、司法和人才引进等方面的政策扶持。

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冯加庆

海华永泰律师事务所

高级合伙人、主任


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李楠

海华永泰律师事务所

合伙人



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